報導/李昀芷

2017年9月13日,新加坡選舉局發出唯一一張參選資格證明,由於沒有其他競爭者,曾任國會議長的哈莉瑪.雅各布 (Halimah Yacob) 自動當選為新加坡首位馬來裔的女總統。她的不戰而勝引發廣泛討論,特別是關於新加坡的選舉制度和族群政策。臺灣同樣作為多元族群的國家,舉凡新加坡的種族平衡政策,甚至其他東南亞的國家的制度,都值得國人進一步了解。

新加坡總統未必是虛位

新加坡1965年獨立,實行內閣制,總理掌控國家大權,總統是虛位元首。1991年通過憲法修正案,總統改由全民直選產生,遂賦予總統一定的權利,像是任命權和否決權,也可以決定是否動用國家儲備金。

東華大學公共行政所教授石忠山在研究論文〈從權力分立觀點論新加坡憲政體制的發展與挑戰〉中指出:「修正案雖僅賦予總統有限的憲法權力,但這些權力足以使其有效參與該國的實際憲政運作。」因此,新加坡總統並不只具象徵意義,而握有一定的實權。曾任新加坡東南亞研究院訪問教授陳鴻瑜也認為,媒體報導此次選舉時,常說新加坡總統是虛位元首,是不正確的說法。

哈莉瑪的當選和新加坡2016年的憲法修正法案密不可分,這項修正案讓參選的門檻變得更高。這次選舉是修憲之後首次採用新的規定:若參選人來自私人企業,須擔任至少5億新元股東權益公司的最高執行級職務;若參選人來自公共服務部門,須擔任要職 (如部長、國會議長等)。同時為了保障各族群權益,制定了「保留選舉」 (reserved election),若任一族群連續30年 (5個總統任期) 都沒有擔任總統,下一屆將保留給該族群參選,除非該族群沒有參選人,才會開放其他族群參選。

陳鴻瑜還指出,新加坡非常重視總統的實際管理經驗和能力,對私人企業的參選人訂定嚴格的資格審查,也是因為總統握有一定的實權,需要由管理人才擔任。

利用「保留選舉」達到種族平衡

曾任興國管理學院通識教育中心副教授謝國斌認為,探討新加坡的「保留選舉」機制時,首先要回歸新加坡的立國精神。二戰後新加坡渴望自治、加入馬來聯邦,然而華人在新加坡佔有優勢地位,和馬來西亞政權擁護的馬來人產生歧異,爆發了種族衝突,最終新加坡被逐出馬來聯邦。

獨立後的新加坡遭周圍約3億的馬來人環伺,當時輿論認為,以華人為主的新加坡是第三個中國 (另二是中華人民共和國、中華民國)。新加坡天然資源極度匱乏,必須小心處理和馬來人的關係,不想和華人沙文主義掛勾。於是,新加坡致力成為一個種族平衡的國家,建國總理李光耀即表示,每個人在新加坡都有一個位置。

謝國斌點出,回歸建國之初的危機,新加坡長期害怕少數民族不滿。為了避免馬來人對華人的優勢心生不滿,新加坡特別賦予馬來人原住民的身份,也將馬來語尊為國語,都是試圖安撫馬來人的措施。2016年的憲法法案透過「保留選舉」均衡各種族利益,這次選舉的實施更加確定了新加坡推行種族平衡的決心。

哈莉瑪自動當選引發爭議

然而看似立意良好的「保留選舉」也引發不少爭議,首先是針對「保留選舉」的任期認定。謝國斌表示,2016年憲改的規定是任一族群連續30年 (5個總統任期) 都沒有擔任總統,才可以啟動「保留選舉」。1991年新加坡通過總統民選的憲改,1993年開始民選後,總統依序為王鼎昌 (華人,任期1任)、塞拉潘.納丹 (印度人,任期2任)、陳慶炎 (華人,任期1任),事實上只選過4任總統,還沒構成「保留選舉」所需的連續5任。但是由於1991年已經通過憲改,當時的總統黃金輝 (華人,任期1任) 雖不是由民選產生,但憲改通過後已被賦予總統的實權,因此任期認定上,黃金輝總統也被算入連續5個總統任期內,進而促成了這次馬來裔的「保留選舉」。

製圖/李昀芷

謝國斌也說明,關於任期認定牽涉到法律解釋,最終的裁定就是將黃金輝總統也算在內,這也涉及現任總理李顯龍的意志。哈莉瑪不但身為李顯龍屬意的人選,又擁有馬來人的身份。近年來伊斯蘭恐怖組織動作頻繁,李顯龍意識到這項危機,擔心身為穆斯林的馬來人中有極端份子滲透,不能完全排除新加坡發生恐怖攻擊的可能性。因而對攸關馬來人權益的議題更加謹慎,欲鞏固馬來人在新加坡的地位。

同時,未經投票就當選的哈莉瑪,是否不符合總統選舉程序,也引發不小的質疑聲浪。陳鴻瑜表示,新加坡重視效率,為了節省經費和時間,如果只有一個人符合參選資格,就會自動當選無須投票。哈莉瑪自動當選總統一事,在新加坡並非首例,1999年和2005年總統時,也都因只有一人符合資格而自動當選。

儘管引發爭議,謝國斌仍給予「保留選舉」正面評價。他以2011年的總統選舉為例,該屆總統開放各族群參選,但只有華人出來競選,因為少數民族自知沒有機會當選。這次的「保留選舉」一反華人沙文主義現況,為馬來人帶來希望。根據新加坡統計局的資料顯示,2015年綜合住戶調查中新加坡的族群人數比例為:華人74.3%、馬來人13.3%、印度人9.1%及其他3.2%。華人在相對多數制的總統選舉中佔有優勢,雖然總統的權力確實遠不如總理,但透過這次的「保留選舉」,讓馬來人有機會當總統,對鼓舞少數民族參與政治,有正面積極的作用。

製圖/李昀芷

臺灣宜參考東南亞各國制度

陳鴻瑜認為,新加坡不論是在族群或是其他領域,有不少制度值得臺灣參考。例如新加坡的國會議員選舉,有獨特的集選區制度,用來確保種族平衡,照顧少數族群。長榮大學台灣研究所教授李憲榮在「新加坡國會選舉制度」中提到:「而在集選區,3-6個候選人組成小組,其中至少要有一名屬於少數族群,即不能是華人 (多數族群),而是要馬來人、印度人、或其他少數族群。」利用集選區夾帶少數民族候選人的方式,避免華人永遠只投給華人,即是制度設計的典範。

至於憲政體系方面,最近蔡英文總統呼籲啟動憲改,她在9月24日的民進黨全國黨代表大會上表示:「臺灣人民殷切地期盼,能夠有一個權責更相符,分工更清楚,各級政府更有效率的政府體制。」至於要改成哪種民主憲政體系,蔡英文並沒有直說。陳鴻瑜建議,憲改可以參照新加坡,將總統或總理的職權明確列舉,如此一來,就能避免因為模糊的職權產生混亂。

陳鴻瑜說明,不只是新加坡,東南亞各國都善於將原本傳統的英美制度,調整為適合自己國家的模式,這些「改良模式」值得學習。以菲律賓為例,國會議員的選舉設有「政黨名單代表制」,規定國會前五大黨不得參加,讓小黨有機會進入國會,為不一樣的意見發聲。相較之下,臺灣的「單一選區兩票制」對小黨相當不利。又像是印尼的國會議員選舉中,選民可以從政黨提出的候選人民單內再選擇,投給特定政黨不等於接受整個政黨名單,給民眾更多選擇。

陳鴻瑜感嘆,臺灣人在制度面上思維都很保守,雖然屢屢試圖改革,卻越改越亂。臺灣長期參考英美大國的制度,或許歸因於現任的政治人物所學都是西方體制,才會趨於保守。制度一定有利有弊,臺灣可以多參考東南亞的「改良模式」,而非總依照傳統行事。

新加坡的總統選舉,讓我們看見國家對種族平衡所做的努力。學者們多認為,臺灣也有四大族群 (閩南人、客家人、外省人、原住民),雖然新加坡的模式不能完全套用,但是,透過汲取各國的經驗,我們也能漸漸發展出適合臺灣的政策,創造一個族群關係和諧、多元共榮的社會。