報導/王唯瑾

聽到「徵收爭議」四個字,多數人都會聯想到因「區段徵收」,而引發的各項都更抗爭行動。三年前,「大埔事件」爭議不斷,國人才開始檢討臺灣獨有的「區段徵收」制度;然而,對於居住在高雄果菜市場北側的居民而言,「徵收爭議」卻是源自於普遍被認為徵收範圍較小、影響也較小的「一般徵收」。在這場已糾葛四十年的人民與政府的拉鋸戰中,有著數不輕的政治與歷史問題。

行經高雄市三民區民族路和十全路交叉口的果菜批發市場附近,市場北側的三角形地帶是一片平地,上面覆蓋著大小不一的紅磚瓦碎粒。去(2016)年十月27日清晨,果菜市場北側住戶甫完成最後一次的拆除工作,房舍拆除後留下的磚瓦堆裡散落著水桶、塑膠袋和瓶罐,在熙來攘往的民族路旁,這裡仍隱隱約約透出些許生活的痕跡。

▲ 高雄市三民區民族路和十全路交叉口的果菜批發市場附近,市場北側的三角形地帶是一片平地,上面覆蓋著大小不一的紅磚瓦碎粒。拍攝/洪詩宸。

高雄果菜市場的徵收衝突,始於去年五月高雄市農業局張貼公文告知果菜市場北側住戶,應在三個月內自行遷離住處,否則市政府將於八月三十日執行拆除,收回這些已於四十年前完成徵收的市場北側土地。

會發出這樣的限期拆除公文,是由於高雄市政府預計將目前三民區的果菜批發市場位置北移,興建兩層樓,具滯洪功能的全新果菜批發市場。而果菜市場原址兩邊的十全路與覺民路未來會打通,以紓解當地尖峰時段的交通瓶頸。更直接地說,高雄市政府以改善交通、防洪治水為目標,必須要果菜市場北側的住戶搬離,全新的市場才能夠興建。

如此卻也因此引來民眾抗爭,地方紛擾多時。2016年9月1日,300多名警力與怪手群至高雄市三民區,強拆果菜市場北側不同意戶房屋,.。面對來自外界的質疑,陳菊於臉書公開分享她的心聲:「這一座城市有超過277萬人,有超過277萬種不一樣的想法與價值。然而常常,不是每一個聲音都被聽見。........我知道總還是有人無法割捨自己長久熟悉的地方,我向大家道歉,也感謝你們為這座城市所做的犧牲。可是我必須去做,必須去做。」陳菊在文中描述她做出選擇的無奈與堅定。

在政府祭出完善都市發展計畫的同時,固然有執政方評估的合理性存在;然而,未獲正視的,是背後擱置多年的徵收爭議。在民眾與高雄市政府多次交手後,即使房子已經拆了,政府新的土地利用計畫也已動工,仍無法掩蓋住一直沒被解決,待釐清的歷史爭議。

高雄市政府在去年五月份公開的新聞稿上表示,果菜市場北側住戶之土地已於民國60年間完成合法徵收程序,且80%以上地主都已完成補償及救濟,果菜市場開闢營運40多年,市府在法理上無任何疑義。

民國59年高雄市政府為了在民族路興建果菜市場,向中央政府申請徵收15,000坪土地,其中包含今日果菜市場北側以拆除住戶之土地。但由於果菜公司並不屬於公營機關,因而遭到當時的省政府駁回徵收申請。

隔(民國60)年,市政府表示已和該地區持有農地的三名大地主完成協調,這三名地主的土地與國有土地加總15,000坪,已符合公用事業的使用標準。於是中央政府通過徵收案,高雄市政府便著手徵收土地。

但事實上,政府所說的80%以上地主同意,實際上只有大地主完成徵收,其餘的小地主並未同意徵收,也未領取任何補償金。其中一名地主的兒子黃建財,其父親是有土地有建物的小地主。黃建財說,小地主有13人,合計共20戶,每戶的土地約20坪。除了地主之外,尚有早年符合三七五減租的佃農與租賃戶居住在果菜市場北側。

高雄市政府若已合理完成徵收,居民卻能繼續住在被徵收後的土地上,被政府稱作「占用戶」或「牴觸戶」。這當中,包含諸多未解之處。首先,高雄市政府並未依據原本的計畫使用徵收之土地,果菜市場只佔了7,500坪,根本不到徵收的15,000坪。當時高雄市長王玉雲於是在民國62年時,提出「減半徵收、發還土地變更計畫」,這才得到省政府的核准。

發還土地得到政府的核准,居民在民國70年向高雄政府申請發還未使用的徵收土地,卻遭高雄市政府駁回。居民接著於民國71年針對該駁回案件,向內政部提起訴願。

黃建財的妻子薛瓊美在一疊厚厚的資料中,翻出當時內政部的訴願決定書,一字一句唸出判決書上面寫的、內政部決定「撤銷高雄市政府拒絕發還之處分,並要求另做適法之行政處分」。也就是說,高雄市政府在民國71年訴願決定結果出來當時,就應該尋求合理的程序完成處分,但高雄市政府並未執行。因此當年居民申請收回土地的行政程序始終沒有終結,問題一直延續到今日。

▲ 黃建財的妻子薛瓊美(左)在一疊厚厚的資料中,翻出當時內政部的訴願決定書。拍攝/洪詩宸。

王玉雲之後的歷任市長,均以協調的方式,研擬諸如興建國宅、蓋大樓等用地方法,試圖與居民溝通協商,卻因無法建立共識,遲遲未能落實任何可行方案。黃建財就提到,政府提出種種的協調方案,因為涉及變更地目用途、未照原訂徵收計畫使用,屬於違法,討論到最後都是以返還土地作結,然而返還條件始終沒能談攏。謝長廷擔任市長時,曾於民國93年提出遷移果菜市場、還地於民的方案,後來也沒有下文。

近年市政府持續與居民協調救濟補償措施,目的是希望能以優惠的方式,協助原住戶遷移,讓出果菜市場北側的土地。高雄市政府卻從來沒有正視徵收後的土地,是否達到有效的使用;也未討論未使用的土地是否應依法發還,還有又該如何處理民國71年訴願結果出爐後,便毫無進展的行政處分。

薛瓊美無奈地說,訴願具備法律效力,這個市政府最清楚。「我爸爸(公公)那個時候,居民訴願成功,老人家不知道可以自己請律師,他們一直在等政府主動處置。但一等就是四十幾年,人已經不在了。」薛瓊美說。

果菜市場徵收爭議屬於一般徵收的範疇,是政府為了公共建設需要,運用國家對土地的最高主權,依法對私有土地給予補償,並強制取得的行政處分。一般徵收案件為政府和人民之間的土地補償與給予,沒有有第三方單位如建商、承包商介入。不過,一般徵收當中最常出現的問題,便是由於《土地徵收條例》在民國89年才制定,因此在這之前,國家對民眾私有土地的徵收方式,往往因威權時代底下,政府與民眾資訊不對等而造成認知差異;更主要問題在於民眾的聲音根本不被重視。

▲高雄果菜市場爭議事件表。製圖/洪詩宸。資料來源/高雄果菜市場土地不義徵收住戶自救會。

政治大學地政學系助理教授戴秀雄表示,一般徵收規定必須為用得到的土地才能徵收,政府拿出補償金,需要多少,徵收多少,用不到的絕對不可以徵收。「一般徵收都有嚴謹的開發計畫書和都市計畫書,為政府的徵收行為背書,除非這些徵收案本身就存在問題。」戴秀雄接著說。

高雄果菜市場徵收案,確實存在問題。政府雖能理解此徵收爭議是歷史的沉痾,卻沒能站在民眾的立場思考,反而為了快速了結歷史共業,將民眾的聲音埋沒在高舉城市進步大旗的口號當中。黃建財補充說明,政府官員所說的協調會,都是在政府劃定的框架之下討論。無論住戶提出什麼意見,他們當場就可以說不,這樣的協調並沒有讓彼此的想法更拉近,反而是要求居民妥協。

而從另一個角度來看果菜市場爭議,高雄市政府為了改善交通、治水,打造先進的滯洪與觀光果菜市場,以民眾的公共利益為首要考量。被拆除的北側住戶屬於三民區安吉里,鄰近的三民區正興里里長沈秀玲認為,地方的建設是必要的。她表示,果菜市場附近數十年來沒有改建,許多攤販聚集,造成髒亂跟噪音,這附近許多的住戶都很期待新的觀光果菜市場,以及未來十全路打通覺民路。

歷代家族為佃農的市場北側住戶林鉚淳則說,若要改善當地交通,為何不是將果菜市場遷走,而是要北側住戶遷走,讓果菜市場北移?林鉚淳也強調,他的土地是當年向地主買斷土地使用權,如果政府真的要他搬離,應該要站在民眾的立場,共同討論合理的安置方案。他提到,當初高雄市政府農業局沒有給他們緩足夠緩衝時間,便直接將住戶斷水斷電。「我堅持不去領賠償金,因為行政程序還沒走完。我若去領,等於承認土地讓政府徵收了。」林鉚淳說。

辦理果菜市場徵收案的律師柯劭臻表示,當年許多住戶並沒有領救濟金,都是因為他們相信政府會返還屬於他們的土地。去年,果菜市場北側住戶對高雄市政府提起行政訴訟,請求高雄市政府將申請收回被徵收土地一事,移交內政部核定,該案並於今年3月15獲得勝訴。未來,將由內政部承接,核定住戶是否能夠申請返還土地,目前內政部已發函,命令高雄市政府將收回土地、廢止徵收申請的處理情形上呈。

沒有這起爭議事件,許多地主的後代,也許從來不知道長輩們的堅持與期望。許多住戶因為現實因素,不得不向政府一次又一次提出的補償、救濟方案妥協。即便房子已夷為平地,黃建財與薛瓊美夫婦仍堅持繼續尋求法律途徑,對抗政府一貫的「依法行政」,為親人爭一口氣。若最後內政部判定住戶無法拿回土地,黃建財與薛瓊美夫婦將會繼續上訴。

黃建財說,一開始自己的想法很單純,就是錢領一領就走。但真正了解事件原委後,他就告訴自己:「這土地是已故父親努力掙來的,政府未依地目計畫使用土地,本來就應返還,更何況小地主們從來沒有同意要被徵收。」

如今,房舍拆除後留下的磚瓦堆已被清除乾淨,2017年春末初夏的五月天,本是蔬果鮮甜肥美,小得盈滿的時節,五月1日高雄市政府農業局卻在這時以「尊重自救會 市府重申高雄果菜市場就地升級 打通十全路 興建市場所需立體停車場 開闢滯洪公園政策不變」的標題宣告,新式果菜市場「不蓋了」,被夷平的拆遷戶土地,將興建滯洪公園與五層樓停車場。

政府無視徵收爭議,未待判決結果就強行拆除人民房屋,徵收土地的使用目的一再更改,城市發展看似步向進步與繁華,人民與政府卻是越來越遠離。果菜市場附近由於新的工程正加緊趕工而縈繞著機器運作的聲響,十全路持續打通,新的開發路線畫在計畫書上,如利刃畫在人民心上。

那些用行動持續抗爭的人不會就此停下腳步歇息,他們都在等著有一天,執政者能靜下來聽聽他們的聲音。