報導/游羽棠、邱方廷

近年來,台灣社會反迫遷運動層出不窮,對社會大眾來說,僅是認知為「都市更新」問題。然而,看在專研土地法制多年,政治大學地政學系助理教授戴秀雄眼裡,眾多案件歸結下來,大多與「區段徵收」引發的爭議有關。

以台灣土地運動史上著名的大埔案為例,真正引起爭議的,並非科學園區本體;而是苗栗縣府以竹南科學園區為中心,在其外圍畫出一大片的預定地,作為科學園區廠商進駐後,周邊發展生活機能的地區。縣府以區段徵收幅員遼闊的農地,說服在地居民以地換地,達到「聯合開發」的雙贏。

然而,部分在地居民質疑,進駐竹南科學園區的廠商不如預期,且外來人口不足以支撐起新興生活圈,不應一舉徵收高達154公頃,相當於6個大安森林公園的土地。除了效益明確的科學園區,在地居民並未確知政府的整體開發計畫,因此反對加入聯合開發,不願被迫成為「股東」。

▲ 竹南科學園區附近,仍不斷推出新的建案。攝影/邱方廷

過去,政府以「一般徵收」取得興建公共設施所需土地,必須依法給予地主補償金。因此,考量政府單位預算有限,一般徵收的案例中,大多僅徵收所需用地,較少出現大面積的土地徵收。

然而,隨著「區段徵收」的出現,不僅改變了土地取得的方式,也讓徵收成本大幅降低。公部門徵收農地後,透過行政機關的程序,將地目變更為較具商業價值的建地,重新劃定土地大小、範圍後發還。

與一般徵收相比,區段徵收不需事先支付補償金,只要經過行政程序,就能大量劃定徵收區域,幾乎是零成本的交易。因此,台灣多處地區大量採用區段徵收,引發民眾不滿,官民之間訴訟連連,抗議聲不絕。

在苗栗大埔案之後,區段徵收的問題引發廣泛討論。「區段徵收」雖與「一般徵收」一同被歸類在「土地徵收」之下,但兩者的法律效果卻有相當差異。如人民的土地被「一般徵收」時,只能現金補償;「區段徵收」則可以選擇領土地或領錢。臺灣的「區段徵收」是徵收農地,將農地變更為建地或住宅區、商業區,再依徵收當時的土地總價,換算等值的土地領回,稱做「抵價地」。

透過「區段徵收」,政府可拿到約徵收總面積三分之一的土地,稱做「配餘地」――政府標售時使用的法律名稱是「可建築用地」,而民間不動產或仲介則俗稱「配餘地」。

區段徵收隱藏資訊不對等

相較於有確切開發目標的科學園區,戴秀雄認為,若從歷史脈絡觀之,就能明白周邊地段的區段徵收,是否具有正當性。此外,他已感受到區段徵收可能侵害人民權益的隱憂。

在台灣的土地法規中,抵價地區段徵收很晚核定,遲至2000年(民國89年)才正式入法。有別於一般徵收,政府買斷民眾的土地,用以興建公共建設,無論日後地價是否成長,皆與民眾無涉。區段徵收是一種「投資」的概念,民眾將自己擁有的土地投入開發,事後依投入農地的規模,經計算後,換回面積變小、帳面價值升高的建地。

區段徵收看似雙贏,讓民眾有機會成為官辦開發案的股東,其中卻有著資訊不對稱的風險,讓吸引人投資的紅利,成為政府一再擴大圈地範圍的有力藉口。戴秀雄直言,區段徵收讓政府幾乎不需付出成本,就能推動大型開發案,還能獲得大量免費土地:「政府只要調整單位地價,土地發還時,人民土地就會變少,人民還拿錢幫政府墊錢。所以政府只要調整地價,不用準備現金。」

▲大埔案張藥房現址。攝影/邱方廷。

對於戴秀雄的批評,當時主導此開發案,時任苗栗縣政府工商發展處處長沈又斌認為,區段徵收的特性,正是未來都市開發計畫的趨勢。他說,以前偏向一般徵收,後來傾向三民主義平均地權的精神,區段徵收的方式,讓(獲益的)大家公平負擔開發成本。

對於區段徵收的正當性問題,沈又斌雖以法規的原始精神辯駁,卻難以回應已在台灣多處地區發生的案例:許多民眾興沖沖地「加入」區段徵收開發案,卻在抵價地發還時,發現自己投入的農地不足最低發還門檻,只能換回為數不多的補償金,徒然把祖傳土地賤價賣給開發商。相較之下,戴秀雄的質疑,更加符合台灣現今已發生的問題,回應到法規未能避免的弊病。

區段徵收的公共利益

另一竹南科學園區週邊的開發案,是台灣區段徵收的典型案例,以住商開發為名,在既定的大型公共建設周圍大量圈地,希望借勢成就新市鎮。然而,科學園區位處苗栗縣竹南鎮大埔里,是個僅4000名居民的邊陲地帶,人口不及竹南鎮總數的5%,僅排名全鎮第十。推行開發計畫後,移入人口甚至比開發前更少,突顯造鎮計畫未如預期順利。

對此,目前於新竹縣政府負責招商業務的沈又斌認為,區段徵收雖不能保證後續開發順利,卻是促進地方經濟繁榮的先備要件。他以近年來發展快速的高鐵新竹站周邊為例:「當下很難去衡量公共利益,人都是慢慢來的。」他舉例說,就像竹北每年成長是五千人,都是高階的主管、工程師,如果只從供需層面來談,這些房子都不該蓋。」沈又斌說。

此外,沈又斌提出,政府應作為都市開發計畫的先行者,必須搶先進行開發,以免未來政策趕不上發展需求:「難道你要讓高鐵就獨立在田中間嗎?現在的土地發展是失控的,如果沒有先走在前端,未來就會一堆違建。」沈又斌說。

▲大埔里被區段徵收處,現仍有大面積空地。攝影/邱方廷。

然而,能如預期順利進行的開發計畫不多,竹南科學園區周邊的現況即是一個反例。實地走訪竹南鎮大埔里,舉目所見,大片格局方正的空地長著雜草,顯示短期內沒有開發計畫。訪問當地既有新建案的業者,這才發現開設門檻較低、且為民生必需的商店:便利超商、早餐店、麵包店,都是最近一個月內才開幕。顯示當地的居民數目,仍不夠支撐起基本的商業發展,更遑論大型商店進駐的美好願景。

對於開發後成效不如預期,沈又斌認為,提出開發案時雖描繪了吸引民眾的藍圖,日後經濟發展能否如往日的承諾,則是未來待努力的工作,民眾不應因此否定開發案的必要性。

公共利益如何定義?

此外,民眾也質疑,土地開發的方式不只一種。政府以官方身份強制徵收民地,作為未來大型企業開發預定地,是否真的具有公共利益?或只是為企業大開方便之門?土地開發商及建商進駐,讓原先的邊陲地帶,房價以千萬起跳,居住該地的民眾因房價漲幅高,再也租不起而流離失所,導致居民的生活失序。一旦房價急速攀升,縣府是否有帶頭炒房的嫌疑,都讓人在心中打了問號。

▲大埔案張藥房附近的開發公司廣告,除了苗栗大埔的建地閒置,仍有多處都市計畫用地待出售。攝影/邱方廷。

對於這樣的質疑,原先談笑風生的沈又斌,轉而提高音量回應指出,若有人質疑劉政鴻用區段徵收中飽私囊,可以依法提出抗告。他認為,開發案一切依法,如果真的有問題,可以挑戰法規,而不是拿納稅人的錢耗著不做事。目前土地名目變更的增值空間,也沒有大到讓政府主動都市更新,只是讓建商不需要花力氣去找屋主談,可以加速開發過程。

沈又斌直言:「公共利益是大家為了反對而生的字眼。」目前台灣的房市是供給大於需求,人都有選擇權。若因都市更新、房價上漲,民眾大可選擇移居。

土地徵收的公益基礎

針對沈又斌的「搶先開發論」,戴秀雄不禁搖頭嘆息。他認為,判斷有關土地徵收的公益性,必須有具體的實益,即便是以總體經濟(如:GDP的升降)的概念,仍是太過抽象。

戴秀雄認為,具體的實益,指的像是自來水廠、水塔、加壓站,這樣明顯與一般民眾日常所需相關的公共建設。如果像科學園區週邊地段,沒辦法馬上知道徵收後能成就的公共利益多寡,就不可以徵收。特別是這塊土地預定作為住宅區,未來轉手給商人或新住民,明顯是為了私益。

最著名的相關案例,就是台北市府捲入的美河市案,政府成為操盤買賣土地的中間手,為了建商私利而徵收。美河市即是因為除了場站外,還蓋了一堆住宅,雖成就「河景第一排」豪宅,卻也捲入官商勾結弊案,這就是爭議處。

多數利益≠公共利益

土地徵收在台灣存在幾個核心問題,其中最大的爭議是「公益性如何判斷」,例如一個公園旁邊的馬路要拓寬,地方政府於是修改都市計畫的細部計畫,往外再拓寬一米,以此進行公共徵收,這叫「計畫附隨性徵收」,理論上,公益性及必要性在一開始就被都市計畫提供一定程度的保證。

現今許多土地徵收案的爭論,最終來到居民自決。以大埔案為例,許多當地居民認為,反對者僅佔極低比例,卻拖延徵收案的進度,侵害想加入開發的同意戶權益。對此,戴秀雄提出:「多數利益不等同公共利益」

▲政大地政學系助理教授戴秀雄認為,徵收需有高度「公益性」。攝影/邱方廷。

多數能否代表公益,這涉及少數服從多數的民主,適用的範圍在哪裡?若僅是某些居民希望加入土地開發案,讓土地增值、過得更好,這僅是利益取向。但如果因為某些人追求更高利益,使得其他居民必須犧牲原有權益,這是把個人利益建築在剝奪他人權利之上,這就是不被允許的。

逢甲大學土地管理學系教授何彥陞也表示,政府在一般徵收時須準備現金,區段徵收不像一般徵收,很容易成為政府拿來做為大規模建設的方式。他舉極端的例子說明,如果農地當初的徵收價格是一坪十萬,徵收十坪,總徵收金額為一百萬,但土地使用目的變更為商業區後,一坪土地價值一百萬,地主就只能領回一坪土地,政府還可以賣掉剩下的九坪土地來賺錢。

何彥陞說最大的問題在於,政府同時決定了原有農地價格以及變更名目後的建地價格,所以當政府刻意一手拉低農地價格、另一手把建地價格拉高時,就會產生政府拿人民的私有財產來套利的問題。如民國106年6月27日苗栗縣議會的質詢中,面對議員質問為何大埔案徵收三年尚未動工?劉政鴻就明白地說:「有二十幾億元可以進來(縣府販售配餘地進帳)…..,要等到那些案子(周邊開發案)讓它『上來』後,我才要賣。」

何彥陞質疑,苗栗大埔當初強拆說是為了要讓高科技廠商設廠,結果最後進駐的反而只有「帥過頭」等建案,質疑土地徵收要件,沒有所謂「公益性」可言,因公益性並非意味著能拿少數人的財產,來換取高級建案進駐。

透過區段徵收的方式,地方政府不僅不用準備鉅額現金來補償人民,還可取得佔徵收地總面積三分之一的配餘地來標售,這成了政府重要的收入來源。何彥陞表示高雄、苗栗等縣市政府都曾運用區段徵收的手段來賺錢,這種大規模的土地收益驚人,與市地重劃並稱為「改善地方財政的兩大土地開發手段」。

▲逢甲教授何彥陞認為,七期是徵收作為地方財政手段的重要例子。攝影/邱方廷。

這樣有重大爭議性的區段徵收,歷史上僅在十八世紀的歐洲短暫實施過,但我國的《土地法》在1930年制訂時,卻引進了「區段徵收」等用語,並在2000年,抵價地的區段徵收才正式入法。歐洲各國早在二十世紀上半葉就廢除了區段徵收,主要理由是因為有「一般徵收」,便不需另訂「區段徵收」。

「台灣是全球唯一有區段徵收的國家,不像德國的土地獲得方式是盡力花錢去買。」戴秀雄說。