▲ 黎明幼兒園位處台中市黎明重劃區內,黎明重劃區是目前全台灣最大的自辦重劃案,面積達186公頃、地主2600人,其中幼兒園園長也是地主的林金連不願參與重劃,與重劃會纏多年。攝影/邱方廷

報導/劉佩姍

台灣都市地狹人稠,公共建設用地的取得與開發不易,因此除了徵收,市地重劃也是政府取得公共建設土地的另一條途徑。地方政府透過每期的都市計劃編列,劃定更新區域,鼓勵民間地主自組重劃,投入都市更新的行列。於是,強調公私合作、各取其利的自辦重劃,成了另一套不同於徵收的遊戲規則。

台中地區的土地發展,主要便是以市地重劃為主。1986年,在「台中市都市計畫」第一次通盤檢討時,原台中市被劃分為優先發展區(七期重劃區)與後期發展區;直至2004年第三次檢討時,將後期發展區更名為「整體開發區」,共分為14個重劃單元,鄉村田園風景逐漸消失,取而代之的是都市的高樓大廈。

市地重劃和一般徵收一樣,都是土地的開發方式。市地重劃的目的在於將都市內某一區塊的土地重新整理與規劃,像是整合畸零土地,使得區塊內的土地方整;另一方面則期望能活化都市機能,增建公共設施。市地重劃進一步可以再劃分為「政府公辦重劃」與「民間自辦重劃」兩種,政府公辦重劃是由政府出面主動畫定重劃區,透過自行實施或委託建商實施達成重劃目的;民間自辦重劃則是由民間自組「重劃會」,再向地方政府提出更新事業計畫才可以進行重劃。

▲ 台中市為全台市地重劃面積最大的城市,共有14個重劃單元,佔地1394公頃。(製圖/洪詩宸)

土地,進場重劃的籌碼

民間自辦重劃的籌碼是「土地」,也就是土地所有權人即地主才能握有進場重劃的入場券,不過握有入場券是一回事,真正願意進場、參與重劃又是另一回事。

參與重劃意味著地主必須拿出自己的土地,委託第三方整合土地、施工建設,而有能力進行大規模土地整合的,也只有在地建商或開發商了。參與重劃意味著地主原本持有的土地,將面臨巨大的改變,住了幾十年的房子要全部打掉、另地重建;自己的土地也要拿出一部分,與其他地主共同分攤公共建設需要的土地空間,像是馬路溝渠、綠地公園、學校、市場或停車場等。所以在自辦重劃的法源依據《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》中,才會有「重劃完成後,土地所有權人領回的土地,不得低於55%」這麼一條規定。

換句話說,因為地主持有的土地部分要作為公共建設使用,所以參與重劃後拿回的土地面積,一定小於原本持有的土地面積。

既然土地重劃後會縮水,地主之所以還願意交出手中土地進場重劃,就在於「地價增值」是地主預期的收益,也是同意重劃的最大誘因。

重劃前路都是蜿蜒的,路也不是很大條,樓也不是很高,地價、房價也還好;「重劃後路變大條,街廓變寬了,地變得方正,以後好發展,重劃後地價差額會拉高,所以的確是會吸引人。」長期關注台中重劃問題的紀錄片導演王建凱說,「以後好發展」成了地主們對重劃的最大想像。

一般參與市地重劃的地主,又可以再分為大地主和小地主。對於大地主來說,重劃後發回的土地,或許夠大足以原地重建房屋、繼續生活在同一塊土地;但對小地主來說,重劃後發回的土地要是小於《市地重劃辦法》第53條規範的最小分配面積的二分之一,就只能拿回重劃後的地價補償金,離開土地。換句話說,小地主很有可能換回鈔票,並失去土地。

我有土地,可是我不願意進場重劃

自辦重劃的執法依據是《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》,辦法規定七個人就能依法組織重劃籌備會,由重劃會整合各方地主意見後送交主管機關核定。但核定通過的前提有二:第一是地主同意人數過半,第二則是同意者的土地面積必須過半。而這樣的「半數決」規定也潛藏著另一個問題:即少數服從多數。當同意重劃的地主人數過半後,其他不同意重劃的地主,真的非得參與重劃嗎?

位於台中市南屯的「單元二黎明自辦市地重劃區」,面積達186公頃,大小地主共有2600人,是目前全台灣最大的自辦重劃案。黎明重劃區從2009年開始推動,重劃會由長億集團和富有土地集團主導開發。其中,黎明幼兒園恰好位在重劃區所劃定的道路與公共設施上。重劃後,將會有一條馬路通過幼兒園,一邊是公園,另一邊則是建地,因此黎明幼兒園的所在地,便成了重劃會不得不拿下的土地籌碼。而幼兒園周邊的農地,也全數劃入重劃區內。

▲ 黎明幼兒園校園內掛滿聲援旗幟,許多校友也到幼兒園留下加油與聲援的話語,希望自己的母校能夠免於拆除的命運。攝影/邱方廷

和黎明重劃會纏訟近九年的黎明幼兒園負責人、地主林金連說,他打從一開始就不願意參與重劃。六十歲的林金連這輩子就只住在這,他不懂為什麼非得要參與重劃不可,為什麼別人的「半數決」,就能決定自己的土地生死。

負責黎明幼兒園訴訟案的委任律師柯邵臻說,黎明重劃的範圍非常大,涉及訴訟的就有五、六十件。「很多人打到傾家蕩產,打到累了,所以放棄。」柯邵臻接著說,現在官司只剩下五件,這五件包含園長的幼兒園。

黎明幼兒園主張「拆除地上物」和「配地無效」,重劃會則對林金連提出妨礙施工、妨礙配地兩項控告,訴請法院判決拆除幼兒園。黎明幼兒園再針對這兩項控告提出訴訟。法院在一審和二審,都宣告林金連勝訴,但是在去(2016)年六月,台中高等行政法院更二審時,判決林金連「拆除地上物」一案敗訴,勝訴的重劃會便提存八百多萬做為假執行擔,因此法院對林金連的幼兒園,發出了強制拆除命令。

▲ 黎明幼兒園部分校區已在法院發出強制拆除命令後,被拆除一部份,右側鐵皮後的土地已夷為平地,即將作為建地使用。攝影/邱方廷。

▲ 黎明幼兒園原本讓學童活動的遊樂場和綠地一半被施工鐵皮圍起,整座幼兒園的命運仍然未知。攝影/邱方廷。

敗訴的林金連面臨幼兒園被拆除的命運。除了司法途徑,林金連也不斷向民間團體尋求協助與聲援,發起多次陳情與抗議活動。林金連曾在去(2016)年十月30日北上,到總統蔡英文官邸前抗議,希望見上蔡英文一面,試圖透過陳情改變幼兒園的拆除命運。但當時總統府並未給予正面回應。

柯邵臻說明,法律訴訟一直在進行中,沒有停止過。「我們希望最高法院趕快撤銷發回。」柯邵臻說,現在暫緩三個月,到五月3日,如果在五月3日前最高法院可以趕快撤銷發回,假執行就會停止,幼兒園就不會被全部拆除。

「我每天都在倒數。」林金連說。

▲ 黎明幼兒園地主林金連(左一)參與抗議行動,表達「幼兒園原地保留、撤銷拆除命令」之訴求。從左至右依序為林金連、辯護律師柯邵臻以及聲援學者東海大學社會學系副教授楊友仁。(攝影/邱方廷)

地主、重劃會、政府的三方角色

自辦重劃另一個問題在於多數決的可操作性。林金連說,我們這一區2600人要全部整合,是太困難的事。為了要讓重劃能順利過半通過,重劃會就用灌人頭的方式,導致一塊地有幾百個人頭,法律也沒規定不行。林金連說,2600人裡有八百個人是人頭。「這些人頭地主擁有的面積是0.00038平方公尺,大概一張名片大小。這些人決定你的命運,你接受嗎?」林金連說。

由於自辦重劃的本質是一種民間契約,因此當出現黎明幼兒園和重劃會的類似爭議時,政府並無任何實質且直接的公權力,僅站在站在協調的角色。面對黎明幼兒園的重劃爭議,台中市政府也對外發出聲明,強調政府行政權不應干預司法和其他參與重劃的地主權益。但是基於居住與土地正義,將會盡力協調黎明幼兒園與重劃會,找出配套方案。

▲ 根據《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》,重劃會由地主們共同成立,重劃會再委託開發商與建商實施工程,而政府則扮演監督的主管機關並不具任何直接且實質的公權力。製圖/洪詩宸。

我沒有土地,可是我住在這裡

黎明幼稚園的林金連擁有土地、擁有籌碼,卻也沒辦法完全決定自己土地的命運。對於那些真實生活在這塊土地上,卻沒有所有權的承租戶,別無選擇,只有「離開」一條路。

長期關注台中重劃問題的紀錄片導演王建凱,談起過去他所接觸的案例時指出,在台中市北屯區一帶的重劃區,因為原本社區老舊,地主投入重劃,許多承租戶住在這塊土地的時間都比地主還久。但碰到地主要重劃,承租戶當然只能摸摸鼻子離開。「因為他沒有產權,」王建凱繼續說,這些人只能再找租屋,或搬去更遠的地方。有些承租戶的工作和附近社區有關,搬家或換工作選一個,但中年失業要去哪?

逢甲大學土地管理學系教授何彥陞,長期觀察台中在地的都市問題。談及土地權與居住權,他提出一項思考,對許多承租戶和沒有產權的人們來說,他們並沒有土地所有權,卻是真正生活在這塊土地人,與土地建立連結和情感的人,他們的權益更應得到照顧。

土地重劃後,都市將變得如何?

何彥陞指出,市地重劃後,留下的只有大地主跟建商,因為原本的小地主拿了補償金後離開。他舉例台中的重劃區,重劃前是大片大片的農地,重劃後則是蓋起一棟又一棟千萬豪宅大樓,然而進來的人是投資客,一個月付得起二到五萬的豪宅管理費,原本居住在土地上的小地主只能離開,這不公平。

何彥陞說,過去我們賦予市地重劃太多理想藍圖。現行的法律也不夠完備,才會有這麼多層出不窮的重劃迫遷案,重劃會的組織是個問題、灌人頭、多數決甚至重劃會本身是誰在主導、誰獲利也都是問題。

面對重劃會的組織爭議,在去(2016)年大法官釋字第 739 號釋憲文便提出部分條文違憲的宣告,最主要的爭議也在於重劃會的「七個人」成立門檻過於模糊。大法官釋憲文認為,重劃會的組織條件並沒有根據發起人所持土地面積佔重劃總面積的比例進行規定,違反憲法要求的正當行政程序,因此宣告該《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》第8條「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會」違憲。

台中市是全台自辦重劃範圍最大的都市,面對諸多重劃爭議與法律漏洞,台中市政府地政局局長張治祥表示,台中市政府將不再通過任何前市府時期推廣核定的大面積(10公頃以上)自辦重劃,並訂定自辦重劃審查基準。同時,他也強調,台中市未來若有大規模重劃的需求,將以公辦方式開發。關於法源《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》,內政部將研擬修法,導正程序面和制度面的缺口,並研議訂定市地重劃條例專法。

「重劃後土地翻倍漲」是社會普遍對市地重劃的想像,土地成了商品,層層轉手販賣,地主們也因為這樣的想像,共同投入重劃的土地遊戲中。對於那些少數不願重劃的地主或是沒有產權的租戶而言,重劃或許成了他們最大的惡夢。「重劃沒有劃到你家,所以你沒有感覺。」林金連在採訪最後這樣說道。

▲ 自辦重劃現行關係圖。自辦重劃涉及地主、重劃會、開發商與政府主管機關,其中重劃會與地主的共識如何取得,也是目前自辦重劃爭議中最主要的關鍵。製圖/洪詩宸。