光電發展卡關 非法祖墳成最大問題

康陳剛 董容慈 | 2018/02/08 留言

天泰能源公司於雲林縣已建成的太陽能廠 圖/董容慈攝

 

根據蔡英文政府規劃,2025非核家園政策開始時,再生能源太陽光電須供電2000萬瓩。眼前的問題是,雖然台灣攤有發展太陽能的土地面積,絕對足夠架設「太陽光電2000萬瓩」的供電設備,但因為土地釋出過程冗長,可能因此卡關。

 

目前,台灣各項建設用地,都須符合土地地目才屬合法。像是工廠須建造在工業用地上;農牧業用地的地目則必須是「一般農牧區」。綠能設施則屬於近代的新型建設,如果要建造大面積的太陽能設施,使須透過中央政府頒布的《容許使用辦法》來解套。

 

民國104年,農委會率先公告彰化、嘉義及雲林等地共18區因地層下陷不利耕作的農地,作為綠能設施所用。緊接著在106年,再釋出20區嚴重地層下陷區,範圍延伸至台南、屏東。兩階段一共盤點出2383公頃的土地,供民眾、太陽能業者建設太陽能發電站。

20區綠能專區中,第七區雲林縣四湖鄉被劃入綠能專區的範圍 圖/行政院農委會

 

「結果我們實地去盤點土地,卻發現一堆不該出現的東西。」天泰能源股份有限公司總經理陳坤宏苦笑地說。墳墓、土地公廟、土堤、小倉庫等,都成了綠能專區上的「不速之客」。陳坤宏解釋,在容許使用辦法中,這18區土地仍屬於一般農牧地,不應出現與農業無關的違法建物。如果要在此申請發展綠能設施,必須首先拆除土地上的違法建物。

 

雖然上述的地上物都屬非法存在,卻不易移除。「小倉庫拆掉就好,但祖墳呢?地主怎麼可能願意遷。」陳坤宏說。當土地租用牽扯到風俗民情,就很難用「依法行政」簡單帶過。一聽到要遷墓,許多地主嚇得反悔,再也不願將土地出租綠能業者使用。

 

 這樣的個案不算少數,身為台灣市佔率前三大的天泰能源,就因為祖墳問題有數個案場卡關。陳坤宏表示,目前天泰遇到的土地問題裡,非法祖墳為最大宗,大約1000筆地號中有7、80件,已因為祖墳卡關半年。而卡關的土地面積,佔天泰總發展面積的一成。

 

人情與綠能發展難兩全

 

汽車駛進雲林縣四湖鄉廣溝,多數的農地已被整平,不見作物。村外圍繞幾隻風力發電風車,零星的太陽能板散落在荒煙蔓草之間,雲林縣政府於105年8月成立綠能專案推動辦公室後,便積極在四湖一帶規劃綠能設施。而綠能容許辦法盤點出的兩千多公頃綠能專區,光是雲林縣就佔了近一半。

進一步走進聚落,從家戶門前堆疊成丘的蚵殼,不難判斷這是個沿海而生的小漁村。開車彎進一傳統舊式三合院,高齡87歲的蘇王客阿嬤,蹲坐在小板凳上串著蚵殼。蘇王客居住在廣溝已六十餘年,早期務農維生。近二十年來,地層下陷造成海水倒灌,農田土壤鹹化,無法再種植任何農作。這幾年蘇王客靠著串蚵殼貼補生活,18串蚵殼綁成一束可以賣45塊,蘇王客說:「若袂賺卡濟,就曖卡打拼做。」

蘇王客居住在廣溝六十餘年,近期將土壤鹹化的土地承租給太陽能業者,但因祖墳問題無法解決,導致設備建設停滯。 圖/董容慈攝

 

因為串蚵殼的收入跟體力有關,蘇王客雖然有子女的照顧,但也希望透過太陽能設施的回饋金,能有較穩定的生活費來源。因此在子女的安排下,蘇王客將名下1.2分地承租給太陽能業者,建造太陽能發電站。沒想到,土地上的兩座祖墳卻成了最大阻礙。

蘇王客土地上既存的兩座祖墳,因不屬於民國73年以前例外適法的個案,因此須先拆遷,才能申請設置太陽能設施。圖/董容慈攝

 

「博杯博仨擺,攏唔杯。」蘇王客說他擲筊三次,都是無筊,說明亡者並不同意,讓年近九十的她也莫可奈何。土地上的墳墓已存在17年,祖先不願離開,就算蘇王客不反對遷葬也莫可奈何。1.2分的土地就卡在兩方小小墳墓,蘇王客只能繼續串蚵殼,無心多想那個街訪鄰居都積極和廠商牽線的太陽能發電站。

 

無法打破的習俗

 

像蘇王客這樣的案例並不少見。在傳統農業社會,長輩過世前常會叮囑子孫,死後就在田邊埋葬,希望落地歸根,就近庇蔭後代。

 

因為早年農民缺乏法律常識,地方農政單位也不會無故一一查驗,更遑論利用公權力強制遷葬,這些因素在在都讓農地上的墳墓持續增加。雲林縣農業處處長林慧如表示,即使民眾知道農地上建墓是違法的,子孫也很難打破習俗,違逆長輩遺願,最後還是在自家田邊埋葬先人。

 

但法理不外乎人情,雲林縣政府在民國73年11月20日發佈《區域計畫法》編定公告,允許在此之前興建完成的農地墳墓就地合法,不必遷葬。這也是雲林縣境內的農地墳墓中,唯一例外合法的情形。

 

至於農地上的土地公廟或有應公廟,則依《農業用地作農業使用認定及核發證明辦法》第六條,在民國92年11月28日前建蓋、且面積小於10平方公尺的廟宇,才能認定為合法農業使用。

 

林慧如指出,經由航照圖比對,預估雲林縣境內有約兩、三百座的非法農地墳墓。因為數量龐大,若全數強制遷葬必定會耗費許多公帑,甚至引起民眾抗議。在重要性、急迫性都不高的情況下,農政單位也未將此列為主要的政務。

 

業者尋求解套

這些建有非法墳墓的農地,過去因多為自家耕種用,農政單位沒有大力清查;到了光電業者準備進場時,這些問題都在農政人員現勘後一一浮現,成為太陽光電發展的阻礙。不過在現行法規之下,光電業者仍設法循兩條途徑,來解決農地墳墓問題。

 

雲林縣農業處技師吳岳峯指出,業者可以透過「分割」農地,來避免整個案場因祖墳問題而受到阻擋。分割就是將農地地號分割為兩個部分,變成完全獨立的兩塊農地,只要案場不包含有祖墳的農地,業者就能順利過關。

 

對光電業者而言,這樣的作法既不合理,也降低了土地利用的效率。天泰能源副總經理廖登豐說明,分割農地的最小單位是0.25公頃,一座墓地可能只有其中百分之一的面積,若為了避開墓地而採取分割,會造成大片土地無法利用。而分割農地的行政流程曠日費時,在時間與金錢成本都需要考量。

 

林慧如也提到,目前雲林共盤點出1044公頃的不利耕作農地,目前申請核可的僅約40公頃,仍有許多農地可以開發建設。她表示,希望業者勿執著於存有非法建物的農地,可轉而承租其他容許辦法中的合法土地。

 

「放棄?為什麼我們要放棄?這樣的土地利用是浪費。」廖登豐無奈地說。容許辦法中的農地多已認定為不利農業發展區域,如果因為違法事實不積極解決而閒置,是根本上的浪費。

 

另一條途徑,就是協調拆遷。雖然有不少地主會要求業者在架設太陽能板時,必須繞開祖墳,但其中也不乏願意拆遷祖墳的民眾。吳岳峯表示,雲林縣農業處已受理三筆有墳墓的農地地號,其中一筆的墓內甚至仍有先人骨骸,這表示拆遷也不是不可行的選項。

 

此外,林慧如也樂見光電業者協助地主,將這些農地上的祖墳遷葬。她指出,農地上若有違法祖墳,地主將要繳納土地增值稅,遷葬後農地回歸正常農用資格,光電業者得以順利申請架設發電站,將會是雙贏局面。

 

但這個雙贏除了地主願意,也要先人同意。廖登豐解釋,說服地主遷葬本就不易,即便遇到像蘇王客一樣願意遷葬的民眾,也要按照習俗擲筊需挑選良辰吉日,擲筊取得祖先應允。如果祖先不同意,還得過一段時間,才能再詢問遷葬意願。這樣的過程不但曠日費時,還有很大的運氣成分。

 

林慧如表示,雲林縣農業處已將業者看法反映到中央,並向農委會函文建言,希望能透過函示來另闢途徑。她解釋說,農委會可考慮在不分割土地的情況下,依用途和使用者不同,將同在一個地號上的墓地和太陽能發電站拆開來看,意即太陽能業者可以只承租墳墓以外的區域,讓太陽能發電站申請不再因墳墓、土地公廟受阻。目前中央部會仍在研議中,未來是否能依這個方法解套,仍未可知。

 

持續空轉的閒置農地

農地上的祖墳、土地公廟等,都是早年農業社會的習俗和常態,象徵先祖的戀土之情,也是農家人的精神寄託。但到了今日,務農人數漸少,土地也因海水倒灌,而難再恢復往日生機。農地上庇蔭後代的祖墳,卻成為閒置農地轉型的阻礙。

 

陳坤宏認為,在農地上建祖墳、土地公廟是台灣社會的風土民情,業者也不想破壞由來已久的習俗。他指出,若要達到農民、業者及政府的三贏局面,農政單位應從寬認定,只要太陽能發電設施未和違法建物範圍重疊,就可以開始施作。

 

另一方面,地方農政單位也有自己的苦衷。林慧如就指出,目前不只有太陽能設施遇到農地上有祖墳的問題,其他像農舍或農業設施也有相同問題,若放寬了太陽光電設施,其他申請名目也必然跟著鬆綁,將會牽一髮而動全身。身為地方行政單位,只能依照法規行事,諸多改善辦法也得中央同意才能放行。截至截稿前,能源局以政策牽涉多部會為由,拒絕表示任何意見。

 

身為中央農政單位的農委會,則表示一切皆依法行政。至於祖墳問題,農委會表示有請能源局提供資料,以便提供協助。但目前僅知只有一家公司反映此問題,並無所謂沒有一個個案協調成功之情事。

 

一個裝置容量200千瓦的太陽能發電站,從整地、備料、搭建到設置太陽能板,最快半年可以完工;但同樣半年的時間,天泰手上近八十件因農地祖墳卡關的案場,卻一件都無法通過流程。這不但讓業者、農民在流程中空轉,也讓那些有翻身機會的不利耕作地,持續閒置。